一、國有股東的界定

　　(一)一般性規定

　　1、界定國有股東，首先需了解什么是“國家出資企業”和“國有產權”。

　　《中華人民共和國企業國有資產法》主要厘定了“企業國有資產”和“國家出資企業”的概念，企業國有資產是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益。國家出資企業，是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。《中華人民共和國企業國有資產法》主要規定了企業中關系國有資產出資人權益的重大事項、國有資本經營預算和國有資產監督等內容，未就國有企業、國有股東等內容進行規定。

　　《企業國有資產監督管理暫行條例》規定企業國有資產，是指國家對企業各種形式的投資和投資所形成的權益，并對國有及國有控股企業、國有參股企業中的國有資產的監督管理進行規定。

　　2、關于國有股權及國有股東的界定

　　原國家國有資產管理局、國家體改委于1994年聯合頒布的《股份有限公司國有股權管理暫行辦法》(國資企發[1994]81號，已廢止)提出，國有股權分為國家股和國有法人股，并規定“國有股權控股分為絕對控股和相對控股。絕對控股是指國有股權持股比例占50%以上(不含50%);相對控股是指國有股權持股比例高于30%低于50%，但因股權分散，國家對股份公司具有控制性影響”，該文已于2008年廢止。后無法律法規對國有股權及國有股東進行明確認定。

　　《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》(財企[2009]94號)規定，本辦法所稱國有股東是指經國有資產監督管理機構確認的國有股東。本辦法所稱國有資產監督管理機構，是指代表國務院和省級以上(含計劃單列市)人民政府履行出資人職責、負責監督管理企業國有資產的特設機構和負責監督管理金融類企業國有資產的各級財政部門。

　　根據上述規定可見，有權確認國有股東的認定主體分為兩大類：金融類企業屬于財政部門，非金融類企業屬于國資部門，而且是省級以上(含計劃單列市)的相關主管部門。在具體操作中，可根據公司國有產權登記部門來區分國資部門和財政部門管轄范圍。

　　(二)財政部相關規定

　　目前，財政部沒有頒發單獨的認定標準。根據《財政部關于國有企業認定問題有關意見的函》(財企函[2003]9號)，對“國有公司、企業”的認定，應從以下角度加以分析：1、從企業資本構成的角度看，“國有公司、企業”應包括企業的所有者權益全部歸國家所有、屬《企業法》調整的各類全民所有制企業、公司(指《公司法》頒布前注冊登記的非規范公司)以及《公司法》頒布后注冊登記的國有獨資公司、由多個國有單位出資組建的有限責任公司和股份有限公司;2、從企業控制力的角度看，“國有公司、企業”還應涵蓋國有控股企業，其中，對國有股權超過50%的絕對控股企業，因國有股權處于絕對控制地位，應屬“國有公司、企業”范疇;對國有股權處于相對控股的企業，因股權結構、控制力的組合情況相對復雜，如需納入“國有公司、企業”范疇，須認真研究提出具體的判斷標準。

　　根據上述內容，國有公司、企業包括國有全資和國有絕對控股的公司、企業，而國有相對控股的公司、企業是否歸屬其范圍，需要特別判斷。

　　(三)國資委相關規定

　　國務院國資委和證監會聯合下發的《上市公司國有股東標識管理暫行規定》(國資發產權[2007]108號)和《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》中，對國有股東的認定一致，均是指持有上市公司股份的國有及國有控股企業、有關機構、部門、事業單位等。但國有及國有控股企業的概念仍然模糊。

　　《企業國有資產交易監督管理辦法》中對國有及國有控股企業、國有實際控制企業界定，規定其包括：(一)政府部門、機構、事業單位出資設立的國有獨資企業(公司)，以及上述單位、企業直接或間接合計持股為100%的國有全資企業;(二)本條第(一)款所列單位、企業單獨或共同出資，合計擁有產(股)權比例超過50%，且其中之一為最大股東的企業;(三)本條第(一)、(二)款所列企業對外出資，擁有股權比例超過50%的各級子企業;(四)政府部門、機構、事業單位、單一國有及國有控股企業直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，并且通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠對其實際支配的企業。《企業國有資產交易監督管理辦法》主要是從股權比例方面對是否構成國有或國有控制進行規定。

　　《關于施行<上市公司國有股東標識管理暫行規定>有關問題的函》(國資廳產權[2008]80號)(以下簡稱“80號文”)規定，持有上市公司股份的下列企業或單位應按照《上市公司國有股東標識管理暫行規定》(國資發產權[2007]108號)標注國有股東標識：1、政府機構、部門、事業單位、國有獨資企業或出資人全部為國有獨資企業的有限責任公司或股份有限公司。2、上述單位或企業獨家持股比例達到或超過50%的公司制企業;上述單位或企業合計持股比例達到或超過50%，且其中之一為第一大股東的公司制企業。3、上述“2”中所述企業連續保持絕對控股關系的各級子企業。4、以上所有單位或企業的所屬單位或全資子企業。以上僅適用于標注上市公司國有股東標識事項。80號文為從實際控制角度判斷是否為國有股東。

　　據目前披露的案例，各上市公司或掛牌公司主要根據80號文來確定“國有股東”的范圍，以國資單位對被出資單位的絕對控股或連續多層級的絕對控股，作為認定被出資單位“國有股東”身份的基本標準。

　　二、國有產權的登記

　　1996年，《企業國有資產產權登記管理辦法》(中華人民共和國國務院令(第192號))以行政法規的形式，最早提出國有資產產權登記的要求，規定“本辦法所稱企業國有資產產權登記是指國有資產管理部門代表政府對占有國有資產的各類企業的資產、負債、所有者權益等產權狀況進行登記，依法確認產權歸屬關系的行為”。據該規定，進行國有資產產權登記的范圍為“占有國有資產的各類企業”。

　　2012年，國務院國有資產監督管理委員會頒布《國家出資企業產權登記管理暫行辦法》(國務院國有資產監督管理委員會令第29號)(以下簡稱《登記暫行辦法》)，以部門規章形式，對國有產權的登記進行了細化。據《登記暫行辦法》，產權登記范圍為“國家出資企業、國家出資企業(不含國有資本參股公司)擁有實際控制權的境內外各級企業及其投資參股企業”，“國家出資企業所屬事業單位視為其子企業進行產權登記”。

　　三、關于國有股設置批復的規定

　　(一)公司上市應取得國有股設置批復

　　國家國有資產管理局曾下發《關于規范股份有限公司國有股權管理有關問題的通知》(國資企發[1996]58號)，國有資產占用單位發起設立或國有資產占用單位改建成立股份有限公司并發行境內上市內資股(A股)、改建成立股份有限公司并發行境內上市外資股(B股)以及境外上市外資股(H股、N股等)、國家股股東和作為發起人的國有法人股股東轉讓其享有的上市公司配股權時、國家股股東和作為發起人的國有法人股股東轉讓其擁有的上市公司的股權(不包括向外商轉讓股權)、國有股股東轉讓其擁有的非上市公司的股權(不包括向外商轉讓)時，需要將該等國有股權管理事宜逐級報國家國有資產管理局審批或備案。該規定被《財政部關于股份有限公司國有股權管理工作有關問題的通知》(財管字〔[2000]200號)(以下簡稱“200號文”)廢止。

　　據200號文，需辦理國有股權管理批復的主要涉及以下事項：設立公司和發行A股股票、外資股(B、H股等);地方股東單位未全額認購或以非現金方式全額認購應配股份;上市公司國家股權、發起人國有法人股權、非發起人國有法人股及非上市公司國有股權發生直接或間接轉讓、劃轉以及因司法凍結、擔保等引起的股權變動及或有變動;國家組織進行的國有股變現籌資、股票期權激勵機制試點等工作。

　　(二)國有股設置批復的管理部門

　　200號文對國有股權管理的相關事宜進一步明確規定了管理部門，地方股東單位的國有股權管理事宜一般由省級(含計劃單列市)財政(國有資產管理)部門審核批準;國務院有關部門或中央管理企業的國有股權管理事宜由財政部審核批準。值得注意的是，國有資產占用單位設立公司和發行A股股票涉及地方和中央單位共同持股的，按第一大股東歸屬確定管理權限。

　　(三)國有股權管理的申報材料

　　據200號文，辦理國有股權管理審核批復事宜需報送的材料：

　　1、省管企業及各市國資監管機構關于國有股權管理問題的申請報告;

　　2、設立公司的可行性研究報告、資產重組方案、國有股權管理方案;

　　3、各發起人的營業執照復印件及主發起人前三年財務報表，發起人是國有企業的提供企業國有資產產權登記表、證復印件;

　　4、發起人協議、資產重組協議;

　　5、資產評估項目核準文件;

　　6、關于企業設立、資產重組的國有股權管理法律意見書;

　　7、公司章程;

　　8、要求提供的其他文件。

　　(四)新三板掛牌公司的特殊要求

　　2016年9月8日，全國中小企業股份轉讓系統有限責任公司發布《全國中小企業股份轉讓系統掛牌業務問答——關于掛牌條件適用若干問題的解答(二)》，針對申請掛牌公司涉及國有控股或國有參股情形，卻無法提供國資主管部門出具的股權設置批復文件的情況，提出，在中介機構明確發表公司不存在國有資產流失的意見的前提下，可按以下方式解決：以國有產權登記表(證)替代國資部門批復文件;針對財政參與出資的政府引導型股權投資基金，可以決策文件替代國資或財政部門的批復文件;針對不屬于國資部門管理的申請掛牌公司以及央企或國企多級子公司，可提供上級主管部門出具的批復或經其蓋章的產權登記表。股轉公司同時表示，對國有做市商暫不要求其提供國資或財政部門的批復文件。該規定進一步降低了擬掛牌公司與相關部門溝通申請取得國有股權設置批復的難度，減輕了公司掛牌的負擔。